囿于当时的立法技术对禁毒工作的理解程度以及迫切的立法形势，1990年12月28日华人民和第七届全人民代表大会常委员会第17次会议通过了关于禁毒的决定，以此规范我的禁毒工作。该决定作为一个单行法规，主要规范了毒品犯罪与涉毒治安案件的认定与处罚，涉毒案件的管辖权等问题。关于禁毒的决定在很长一段时间内作为我处理毒品案件的重要法律资源，并且作为1997年刑法的蓝本，在刑法修订时立法时予以了相当程度的继承。但立法层级不高且仅仅相当于刑事单行法的地位，限制了关于禁毒的决定的适用范围，在预防教育禁吸戒毒际合作等诸多方面，关于禁毒的决定均未涉及。随着我社会经济的发展，涉及禁毒的法律法规日臻繁多，法规之间层级不一适用范围交叉，部门立法散见且杂乱的现象日益突出，制定统一的禁毒法的呼声日益高涨。2004年4月15日，胡锦涛总书记主持召开政治局常委会，专题研究禁毒工作，下发了家禁毒委员会20042008年禁毒工作规划，十届全人大把禁毒法作为重大立法事项，促成了禁毒法的诞生。 2007年12月29日通过并于2008年6月1日施行的禁毒法，正是在这一背景之下的应时之作。作为全人大常委会的立法，在立法层级上具有较高的地位；在规范内容上，也涵盖了几所有的禁毒事。在总则当，对毒品定义禁毒工作方针权利义关系禁毒机构等重要事项进行了明确的规定；而在具体内容上，从预防教育毒品管制戒毒措施际合作和法律责任五个方面对禁毒工作进行了较为全面的规范。禁毒法的制定，不但赋予了以往散见的禁毒法律法规上位法的渊源，也为以后禁毒行政法或单行法的制定提供了正当性基础。此外，作为具有宣誓性作用的立法，禁毒法的制定也表明了家对于禁毒工作的重视，表达了家赋予了禁毒工作极其重要的法律地位。 二禁毒法的立法思路 禁毒法是一部单行法典，其篇幅较，总只有71个条文，规定了总则禁毒宣传教育毒品管制戒毒措施禁毒际合作法律责任以及附则等七个部分。我的禁毒法从规模和内容上看显得较为简略，体现了特有的立法思路。 际上禁毒立法的模式大致可分为三种。其一是单行禁毒法，但规模庞大，规定了几乎所有的禁毒事，体例详尽。例如美1971年管制物质法案Controlled Substances Act，其隶属于会毒品滥用综合防治法The Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act，规定了从毒品定义毒品分级管制毒品前体与列管化学品管制类似物管制毒品列管程序，到毒品犯罪刑事处罚从业者登记注册毒品专家咨询委员会等内容，由于规定详细，体例完备，因此被视为政府向毒品宣战的主要法律依据The CSA provides the legal basis for the governments war on drugs 5；其二是特别禁毒法，也就是在刑法药品管理法等相关法律之外，另行制定禁毒特别法，但不设置禁毒法法典。例如台湾地区毒品危害防制条例，规定了从毒品管制分级毒品犯罪及刑事处罚戒毒措施等制度，但该条例的犯罪与刑罚与刑法典重合，因此将刑法典所规定的毒品犯罪架空，形成了实际上的刑事特别法；其三仍旧是单行禁毒法，但规模较，只确定禁毒事的法律地位和涉及范围，以上位法的形式，授权其它法律分别规定禁毒事，与刑法等法典形成行关系，禁毒法统一规定抽象的禁毒工作事项，但具体展开需要依赖其他的法律予以实现。这一类型的典型体现，就是我的禁毒法，我的禁毒法在立法思路上力求简略，规定较为笼统概括，但通过授权将不同的禁毒事分配给相关的立法或行政机关再行制定细致的规则。 造成这一现象的原因，在于禁毒法制定之时，已有大量的禁毒行政刑事以及单行法规业已颁布施行。例如1995年颁布的强制戒毒办法，1996年卫生部发布的关于发布麻醉药品品种目录精神药品品种目录的通知以及2005年颁布的麻醉药品与精神药品管理条例等规范性文件，若禁毒法体例详尽具体，那么这些规范性文件就会面临制定主体变更条文内容失效等情形，对于已经成型的部门法规会造成极大的冲击。因此禁毒法在立法思路上力求简略，尽可能避免对业已存在的规范造成不利影响，而针对以往散见的部门立法，通过禁毒法赋予其较高的立法层级，从而获得法律地位的正当性，显然也是较为合理的做法。因此以概括和抽象作为特征的禁毒法，在立法的完备性和法律的兼容性上做了一个有益的衡。 三禁毒法的立法技术 从立法技术上看，禁毒法大量采用了抽象立法和授权立法的模式。其特征在于，首先抽象确立法律条文，不具体规定法律关系和权利义，其次将具体的禁毒事授权给其他的部门法完成。例如禁毒法第13条规定教育行政部门学校应当将禁毒知识纳入教育教学内容，对学生进行禁毒宣传教育。公安机关司法行政部门和卫生行政部门应当予以协助。该条虽然规定了禁毒宣传教育的主体和对象，但对禁毒知识的内容学生的范围相关部门协助的手段和方式以及违反本条的法律后果，都没有作任何的规定。 又如第18条未成年人的父母或者其他监护人应当对未成年人进行毒品危害的教育，防止其吸食注射毒品或者进行其他毒品违法犯罪活动。与上条一样，也是一种宣誓性的立法，这样的规定缺乏法律后果，实际上也就不具有法律意义上的权利义关系。作为法律条文，应当具备假定条件行为模式法律后果三个要件，对于该条说，若未成年人的监护人未对未成年人进行毒品危害的教育，未能起到防止未成年人吸食注射毒品或从事毒品违法犯罪活动的作用，那应当如何处遇？显然从法律原则上看，对于父母或监护人不太可能有法律意义上的惩戒，这一条的规定实际上就缺乏适用的空间。但显然不能因此否定上述规则的意义，如前文所述，禁毒法的立法思路本就是力求简洁，这些看似无法执行的条文，不仅仅确立了宣誓性的规则，还为下位法制定提供了正当性基础，因此以后的宣传教育法律法规，还可以继续细化该条文所涉的权利义关系，而不必陷入缺乏上位法指引的境地。 除此之外，禁毒法大量使用了授权立法的形式聚拢整个禁毒法律体系，例如禁毒法第25条规定麻醉药品精神药品和易制毒化学品管理的具体办法，由规定。第31条第3款规定吸毒成瘾的认定办法，由卫生行政部门药品监督管理部门公安部门规定。上述条文，分别对应麻醉药品与精神药品管理条例和吸毒成瘾认定办法。以授权立法的形式扩展禁毒法的效力范围，从立法技术上看，可以起到连接散见禁毒法律法规的功能，但是也同时会引发一些条文之间层级和内容上的冲突。例如禁毒法第59条规定有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚一走私贩卖运输制造毒品的；七向他人提供毒品的。显然，这一条文的目的在于，将禁毒法在法律责任当所规定的涉毒治安违法与刑事犯罪，与治安管理处罚法和刑法搭建连接关系。然而，根据刑法第347条第1款的规定走私贩卖运输制造毒品，无论数量多少，都应当追究刑事责任，予以刑事处罚。也就是说，走私贩卖运输制造毒品并不是数额犯，也就不存在相应的治安管理处罚；向他人提供毒品的也没有在刑法有任何对应的刑事处罚，而是由治安管理处罚法第72条规定了该行为的治安处罚。可见，禁毒法在此处的规范，并不能合理对应相关的法律法规。此外，在鲜见有具体规范的禁毒法当，第61条却完整地规定了容留他人吸食注射毒品或者介绍买卖毒品的行政处罚，究其原因，在于2006年颁布施行的治安管理处罚法当规定的涉毒行政违法行为，并不包含容留他人吸食注射毒品或者介绍买卖毒品，因此禁毒法只好很罕见地制定了一条具体的处罚规则，以弥补治安管理处罚法的缺漏。然而即便如此，介绍买卖毒品实际也不太可能触发治安处罚，根据2015年全法毒品犯罪审判工作座谈会纪要关于毒品犯罪法律适用的若干具体问题之二的规定居间介绍者在毒品交易处于间人地位，发挥介绍联络作用，通常与交易一方构成同犯罪，但不以牟利为要件。可见，介绍买卖毒品要么帮助卖方介绍买方而构成贩卖毒品罪的犯，要么帮助买方介绍卖方而其它犯罪或不构成犯罪，但都无成立治安处罚的可能性。 此外，授权立法的形式不仅在内容上有冲突，在层级上也会引发一些质疑。例如禁毒法第六章的法律责任，实际上都是由治安管理处罚法和刑法具体规定的，即便这一章缺失，也不会影响到我对于毒品违法犯罪行为的处罚，这一章的规定完全是为了聚拢和连接相关的法律规范，以此充实禁毒法的内容，从而达成体系上的完整。然而这一立法技术，不仅造成了与相关法律在形式上的叠床架屋，还可能会出现其他的问题。例如，在法律责任当的毒品犯罪规范，在我的法律体系当，是由刑法加以具体规定的，禁毒法的立法层级低于刑法，这一授权立法实质上有倒挂之嫌。而在禁毒法第25条当规定的麻醉药品精神药品和易制毒化学品管理的具体办法，由规定，这一规定是指2005年麻醉药品与精神药品管理条例，然而该条例制定时间要早于禁毒法，因此在该条例，并没有援引禁毒法作为上位法。该条例于2016年修订，也未在立法层级当列举禁毒法作为上位法。 四禁毒法的修订方向 法律的制定既需要着重于法律的稳定性，也需要考虑一定的前瞻性。在保障社会成员认知一贯性的前提下，法律有必要通过自身的修订和完善，以适应不断发展变化的社会形势，从而保证其生命力可以得以延续，这一理念当然也是禁毒法存在与发挥效用的应有之义。 禁毒法制定之时，正是我处于社会转型的拐点，毒品问题也在萌生新的变化，社会管理创新毒品形势复杂多元等新的时代特征，对禁毒工作提出了新的要求。因此，虽然在禁毒法当确立了预防为主，综合治理，禁种禁制禁贩禁吸并举的方针，在禁毒工作思维上体现了崭新的理念，但是在施行的过程当，打击为主的策略在目前的禁毒工作仍旧处于主流，降低需求和减少衍生弊害等导向并未得到具体的落实。面临社会管理创新的趋势，行政主导的禁毒工作体系承受着较大的考验与压力，禁毒法规定禁毒工作实行政府统一领导，有关部门各负其责，社会广泛参与的工作机制；设立家禁毒委员会，负责组织协调指导全的禁毒工作；县级以上各级人民政府应当将禁毒工作纳入民经济和社会发展规划，并将禁毒经费列入本级财政预算。这些规定将禁毒工作纳入到政府权力之下，由政府负责政策制定立法修法以及具体的执行措施，而禁毒部门则无一例外由政府机构组成，家禁毒委员会的成员单位，也带有公权力色彩。在实际的工作当，公安机关等少数部门仍旧是禁毒工作较为固定的责任主体，社会广泛参与的工作机制并未得到全面落实。在社会多元主体参与禁毒工作的当下，暴露出一定的问题，6.278.31等工程的创立与实施，实际体现了在立法滞后的状态下禁毒工作的政策性应对。虽然这些政策的确立，显示出家在禁毒工作管理与执行上的思维创新，但也更需要立法的修订将这些成果固定下。 不仅如此，从立法内容和规模上看，禁毒法相当于禁毒领域的宪法性文件，在立法上较为简略，很多事项都是通过授权立法或者空白条款的形式援引其他部门法实现的。例如毒品管制，授权通过麻醉药品与精神药品管理条例予以落实；毒品犯罪，则援引刑法的相关规范进行认定与惩戒；涉毒行为的治安处罚，则援引治安管理处罚法等法律法规实现。这一立法模式，既反映了禁毒法作为禁毒宪法的权威地位和抽象立法特征，但也体现出一定的负面影响。一方面，过于抽象的条文造成禁毒法呈现出一定的空心化现象，条文规范过于原则，缺乏可操作性；另一方面，在内容和结构上也呈现不甚协调的状态例如，在制定禁毒法之时，戒毒措施尚无对应的法律规范，因此禁毒法详尽规定了戒毒措施，在总71个条文当有22个条文归属于戒毒制度。而在2011年戒毒条例颁布之后，两部规范性文件在很多内容上又有交叉和重复，因此在适用上需要同时或选择性地援引，作为两个层级差距较大的法规，这显然是不合理的。 客观说，禁毒法的立法思维在当下已然显露出与时代偏离的现象。例如对于毒品的定义，禁毒法第2条几乎全部保留了1990年关于禁毒的决定和1997年刑法的定义规则，而目前的毒品管制制度，已然呈现出双轨化的状态，麻醉药品精神药品与非药用类麻醉药品和精神药品的分类管制制度，在2015年非药用类麻醉药品与精神药品列管办法颁布之后就已经成型，两类毒品的定义方式管制程序管制机构乃至于规范依据都有较大的差异，在这一前提之下，禁毒法作为上位法，并未及时作出响应。随着毒品种类的增多毒品滥用形势的变化易制毒化学品层出不穷际毒品管制的制度等情势变化，这些都需要禁毒法作出修订与完善，以此适应不断变化的客观现实。 与此同时，禁毒法所制定的规则，在适用的过程当由于家相关制度的变迁，其适用环境与条件已然生了变化，禁毒法也需作出相应的修订，从而保持与家大政方针和具体制度的契合。在禁毒法施行期间，我废除了劳教制度，这一变化对强制隔离戒毒等戒毒措施的法律地位制度正当性以及具体措施的施行都会造成影响；而宽严相济刑事政策的确立，刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度的创立以及刑事诉讼法的修订等等立法与政策变化，都对毒品犯罪的定罪量刑以及证据制度生了重大的影响，面对这些相关制度或者立法的变化，禁毒法都有必要进行适当的修订，以此契合家法律制度自我进化的步伐。 五禁毒法修订的具体路径 法律修订是一项繁复的工程，既需要考虑法律自身的体系与逻辑延，还需要考虑相关的复杂的要素，例如公民的认知水执法资源的分配甚至立法的传统和延续性。对于禁毒法未的走向，应当坚持在当前立法的基础上进行修订与完善，坚持社会治与善治的家治理思维，坚持法律结构的延续和继承，在此基础上，通过合理的立法技术，对禁毒法进行渐进地改良。 一坚持抽象立法与授权立法模式 作为一部集了无数立法者心血的法律，禁毒法本身的历史意义毋庸置疑，其禁毒宪法的立法模式也值得肯定。禁毒事所涉范围广泛，立法层级繁多，大量的关于禁毒的散见立法已然积累为可资利用的法律资源体系，并且在长期的适用过程当已经确立了执法者的惯常思维或司法者的指南。充分认识禁毒立法的现状，是禁毒法修订的核心前提。在这一认识的基础上，应当排除制定类似于美管制物质法案等大规模单行法的立法思维，仍应将禁毒法确立为一部抽象性的部门法，以授权立法或者空白条文的形式发挥其它业已生效且施行的禁毒规范的效用。 我的禁毒立法模式与域外有较大区别，是出于我的立法惯与现有法律资源而综合考量的结果。长期以，我缺乏一部统一的单行禁毒法，但并非没有关于禁毒的法律法规，而禁毒工作本身的复杂性，也导致了立法主体分散，立法对象繁多的局面。例如食药监督管理部门，需要对药品属性进行药理确定，划分药品的适用场合，以此区分麻醉药品医疗使用的范围，因此需要有部门立法解决这些专业问题；而司法机关则需要确定毒品与对应犯罪之间的数量关系，这一数量关系不但与毒品的药理性质有关，还关涉到毒品的流行与泛滥程度以及刑事司法政策的整体形势，因此需要大量的司法解释等法律文件。在这些规则当，大多已经在禁毒法颁布之前就已经成型，若禁毒法仿照这一域外立法模式，必然会造成法规之间相互重叠或冲突的局面。同时，即便如美管制物质法案这样的综合性禁毒立法，也并非解决所有毒品问题的良方，在美仍旧有类似于麻醉品成瘾戒治法Narcotic Addict Rehabilitation Act of 1966家麻醉品法案The National Narcotics Act of 1984家麻醉品主导者法案 National Narcotics Leadership Act of 1988 as Subtitle A of the AntiDrug Abuse Act of 1988等禁毒立法丰富和完善禁毒法律体系。因此，我的禁毒法无需在体例与立法思路上做较大幅度的更改，目前的立法思路已经符合我禁毒法律体系客观规律。 二厘清禁毒法与相关法规的关系 在保障禁毒法的立法体系规模与内容的基础上，禁毒法仍有值得修订之处。首先，应当对禁毒法结构进行调整，禁毒法的结构不够均衡，章节之间差别较大。例如当前戒毒措施这一部分过于详尽，与其他章节显著失调，在禁毒法章节当显得异常突兀。这一安排虽然有在2011年戒毒条例颁布之前尽可能细化戒毒措施的构想，但在戒毒条例颁布之后已然失去必要性。相反两部层级不同的法律在内容上交叉重合，显得冗余与重复，两部法律在立法内容上并不统一，戒毒条例并非禁毒法戒毒措施部分的细化，而是各有侧重。这一现象导致在适用时需要从两部不同层级的法律当寻找法律依据，显得极不严肃。从立法技术上看，这一部分应该大幅缩减，授权戒毒条例对戒毒措施进行制度规范即可。 由于禁毒法大量采取了授权立法和空白条文的立法技术，那么在授权立法的授权方式层级等方面应当有统一的态度，在授权合法性与合理性上，对散见的立法进行规范。例如对于毒品管制制度，禁毒法规定麻醉药品精神药品和易制毒化学品管理的具体办法，由规定，授权通过麻醉药品与精神药品管理条例履行毒品管制的职责，而在麻醉药品与精神药品管理条例又授权公安部卫生计生部门和食品药品监督部门负责具体的管制工作，这一再授权是否合理，禁毒法也应当予以明确。实际上，麻醉药品与精神药品管理条例在2016年进行了修订，但并未涉及上位法的问题，也就是说，禁毒法授权在制定麻醉药品与精神药品管理条例，而麻醉药品与精神药品管理条例并未以禁毒法作为法律渊源。这固然有麻醉药品与精神药品管理条例先于禁毒法颁行的原因，但在目前的法律体系当，就显得有些不够契合。 此外，针对目前业已出现的新精神活性物质问题，我采取了在麻醉药品与精神药品管理条例的授权之下继续创设规范性文件的方式予以应对，这也就是2015年10月1日颁行的非药用类麻醉药品与精神药品列管办法，这一立法手段的针对性很强，但在法律体系的延上却不尽完善。非药用类麻醉药品与精神药品列管办法的制定主体加入了家禁毒办，这已经超出了禁毒法的授权范围，而且既然非药用类麻醉药品与精神药品列管办法创设于麻醉药品与精神药品管理条例之下，那么其增补目录与麻醉药品与精神药品品种目录的关系何在，增补目录所列举管制的物质，是否直接等于刑法第357条和禁毒法第2条第1款所定义的毒品，都需要禁毒法在未的修订当进行明确的规定。 三体现社会治理转型的特征 我目前的基本社会矛盾已经出现了变化，立法的修订也应就当前出现的新问题新现象予以关注并作出必要的回应，对于禁毒法说，以新思维和新规则填充禁毒法的内容，显得尤为必要。我目前的社会治理方式，正在由行政主导型向社会治型转化，这一点在目前的禁毒工作当已有很明显的体现。例如目前已经开展多年的8.31工程，鼓励社会主体多元参与禁毒事，当前社会工作者志愿者等群体参与禁毒工作已经成为政策指向，实践当也已经渐成规模，但是其参与禁毒工作的地位保障资质介入范围等等问题，都没有在相应的法律定位，而只是停留在机制和政策层面，唯一的规范性文件，也就是2015年12月15日，家禁毒委办公室等11个部委和社会团体联合发布的全社区戒毒社区康复工作规划20162020年。这一规范性文件的并不属于立法规范的范畴，严格说并不具备法规的属性，但提出了很多实质性的规则，实际上将戒毒条例和禁毒法戒毒措施部分进行了一定程度的修订。例如对社区戒毒社区康复执行率戒毒康复人员管控率和就业安置率进行了详尽具体的要求，对于网格化管理五老志愿者等参与戒毒工作的主体也作了一定的规范。在戒毒措施的指导思想上，提出整合基层资源，依靠人民群众，帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾融入社会；在戒毒的社会力量上应当广泛动员各方面社会力量，统筹利用各方面社会资源，全面推进社区戒毒社区康复工作，建立集生理脱毒心理康复就业扶持回归社会于一体的戒毒康复模式。这显然是超出禁毒法规定之外的，呈现出上位法支撑不足的现象。 虽然这些规范对于改进我当前社会戒毒康复工作的局面起到了重要的指导作用，但作为依法治的前提，有法可依是法治的基础，这些新问题和新现象，有必要在禁毒法当予以跟进，若有必要，则应及时将这些政策性规则进行合理地法律化改造。 结论 作为一种社会规范，法律的确立显示出家对于该项立法所关涉领域的重视程度，也表达了家对于立法所关涉领域予以介入的态度。禁毒法施行十年以，取得了令人瞩目的成绩。禁毒法的颁布，填补了我缺乏禁毒专门立法和基本立法的缺憾，对于禁毒工作说，确立了组织架构方针政策，为这十年的禁毒工作起到了提纲挈领的作用，也为制定其它的禁毒法规提供了可资依循的母法地位。然而，法无常法，水无常形，面对崭新的社会形态和治方略，面对日益变革的民众需求以及急剧变化的毒品态势，禁毒法既要继承往日的荣光保持其应有的历史地位，更需要在面对新环境与新形势之下，不断完善其自身的规范，方能做到与时俱进永葆青春。 部分注释和参考文献略，请参考学报原文
